阿右旗地處自治區(qū)最西部，境內(nèi)無地表徑流，干燥多風，年蒸發(fā)量4100毫米，是降水量的40倍。全年平均風速3.2 m/s，最大風速28 m/s，全年7.3 m/s的風日達210-260天。此外，阿右旗日照充足，年最大日照時數(shù)3513小時，年平均日照時數(shù)3181小時，且輻射量極大，根據(jù)測光結(jié)果分析，巴丹吉林鎮(zhèn)地區(qū)年平均輻射總量7019兆焦/平方米，雅布賴鎮(zhèn)年平均輻射總量7227兆焦/平方米，屬太陽能資源最豐富的一類地區(qū)，具備建設大型光伏電站的基本條件，開發(fā)前景廣闊。

為充分發(fā)揮風光資源優(yōu)勢，加快阿右旗清潔能源基地建設，根據(jù)自治區(qū)“8337”發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)、盟新能源發(fā)展總體規(guī)劃，阿右旗提出了新能源發(fā)展主要目標：風力發(fā)電2020年裝機容量達到300萬千瓦，2030年裝機容量達到1300萬千瓦；光伏發(fā)電2020年裝機容量達到60萬千瓦，2030年裝機容量達到300萬千瓦。但受各方面因素制約，阿右旗新能源發(fā)展相對遲緩，截至目前，全旗僅建成風力發(fā)電項目1個4.95萬千瓦，建成光伏發(fā)電項目1個1萬千瓦，在建光伏發(fā)電項目2處7萬千瓦，建成、在建和擬建的新能源發(fā)電項目少，規(guī)模小，發(fā)展水平不高。分析原因，除當?shù)貨]有可依托的輸出通道、自身消納能力弱等方面的原因外，沒有配套的新能源用地政策也是一個主要的制約瓶頸。風電項目占地面積不大，已通過“點征面控”的辦法基本解決了用地問題，光伏發(fā)電項目占地面積大（約450畝/萬千瓦），用地問題尤為突出，如果解決不好，將會直接影響光伏發(fā)電項目在阿右旗的快速健康發(fā)展。

一、阿右旗光伏發(fā)電項目用地問題分析

阿右旗是傳統(tǒng)牧區(qū)，土地利用總體規(guī)劃中，牧草地面積大，特別是在距離變電站近，接入條件好，適宜建設光伏發(fā)電的區(qū)域，基本上都是牧草地，無法享受國家、自治區(qū)已出臺的關(guān)于光伏發(fā)電項目使用戈壁、荒灘等未利用地的優(yōu)惠政策，企業(yè)用地成本高，預期收益低，影響了企業(yè)投資的積極性。直接使用牧草地，光伏發(fā)電企業(yè)用地費用主要有以下幾方面（以5萬千瓦光伏發(fā)電項目占地1800畝為例說明）：

（一）土地出讓金：由于光伏發(fā)電項目大多占用牧草地，根據(jù)目前國家、自治區(qū)政策，無法進行土地租賃，只能按常規(guī)工業(yè)項目用地進行征轉(zhuǎn)，通過招拍掛程序出讓。5萬千瓦光伏發(fā)電項目占地約1800畝，由于占地面積大，大規(guī)模發(fā)展光伏發(fā)電項目用地指標很難保障；即使有用地指標，按2014年阿右旗工業(yè)項目用地的平均標準63元/平方米計算，僅土地出讓金一項就達7560萬元，企業(yè)很難承受。

（二）集體和農(nóng)牧民安置補償費：阿右旗征地片區(qū)劃分為四類，征地標準為225－272元/畝，征轉(zhuǎn)1800畝土地需補償嘎查和農(nóng)牧民40.5－49萬元。

（三）耕地占用稅：阿右旗耕地占用稅標準為30元/平方米，從2014年12月18日起，牧草地按耕地標準全額征收耕地占用稅（原來牧草地按耕地標準的70%征收），占地1800畝需繳納耕地占用稅3600萬元。

（四）草原植被恢復費：占用基本草原植被恢復費標準2500元/畝，其它草原1500元/畝，阿右旗光伏項目大部分占用基本草原，1800畝草原植被恢復費為450萬元。

（五）城鎮(zhèn)土地使用稅：阿右旗城鎮(zhèn)土地使用稅標準偏高，其中：巴丹吉林鎮(zhèn)、雅布賴鎮(zhèn)3元/平方米，阿敖鎮(zhèn)2元/平方米，目前，阿右旗光伏項目基本布局在巴丹吉林鎮(zhèn)、雅布賴鎮(zhèn)。1800畝地需繳納城鎮(zhèn)土地使用稅360萬元/年。

上述稅費中前4項為一次性費用，總計約11659萬元，第5項城鎮(zhèn)土地使用稅需每年納繳，稅額為360萬元。5萬千瓦光伏項目的平均收益，無法承受如此高的用地成本。

二、阿右旗光伏發(fā)電項目用地的對策建議

針對阿右旗光伏發(fā)電項目用地方面存在的主要問題，根據(jù)阿右旗的實際情況，借鑒甘肅、寧夏等地區(qū)的做法和經(jīng)驗，現(xiàn)就阿右旗光伏發(fā)電項目的用地政策提出以下對策和建議。

（一）適時調(diào)整土地利用總體規(guī)劃。根據(jù)自治區(qū)、阿盟以及阿右旗的光伏發(fā)電總體規(guī)劃，按照規(guī)劃光伏發(fā)電項目的開發(fā)時序，逐步將光伏發(fā)電項目用地由牧草地調(diào)整為未利用地，為光伏產(chǎn)業(yè)開發(fā)掃除最大的障礙。在調(diào)整規(guī)劃過程中，發(fā)改、國土、林業(yè)等部門要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做好土地規(guī)劃中各類用地面積的總體平衡，不能因規(guī)劃調(diào)整減少牧草地面積，影響農(nóng)牧業(yè)和農(nóng)牧民的收益。

將光伏發(fā)電項目用地由牧草地調(diào)整為未利用地后，我們將在光伏發(fā)電項目用地方面擁有更為靈活的政策空間。一是可采取劃撥方式供地。政策依據(jù)：《國務院關(guān)于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2013〕24號）明確提出：“光伏發(fā)電項目使用未利用土地的，依法辦理用地審批手續(xù)后，可采取劃撥方式供地”；二是可采取“征租結(jié)合”的用地模式。光伏組件區(qū)等不改變原有利用類型的區(qū)域可采取租賃的方式有償使用，升壓站、電控樓、辦公樓等永久性占地部分依法辦理征轉(zhuǎn)用地手續(xù)。5萬千瓦光伏發(fā)電項目永久性占地部分不超過30畝，僅占項目總面積的1.7%，企業(yè)可以承受。政策依據(jù)：1.《國務院關(guān)于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2013〕24號）明確提出：“對利用戈壁荒灘等未利用土地建設光伏發(fā)電項目的，在土地規(guī)劃、計劃安排時予以適度傾斜，不涉及轉(zhuǎn)用的，可不占用土地年度計劃指標。探索采用租賃國有未利用土地的供地方式，降低工程的前期投入成本”；2.《內(nèi)蒙古自治區(qū)辦公廳關(guān)于貫徹落實國土資源部支持自治區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展有關(guān)措施的通知》（內(nèi)政辦發(fā)〔2011〕144號）明確提出：“利用未利用地發(fā)展清潔能源等項目的，需轉(zhuǎn)為建設用地部分，應當依法辦理用地手續(xù)；不改變原有利用類型的非建設用地部分，可由用地單位與涉地的集體經(jīng)濟組織和農(nóng)牧民協(xié)商補償，或以其他方式有償使用”；三是土地出讓金標準大幅降低。城鎮(zhèn)總體規(guī)劃外的未利用地在土地出讓時，可按不低于所在地等別相對應最低標準的10%執(zhí)行，阿右旗屬15類地，土地出讓金最低標準60元/平方米，10%為6元/平方米，考慮新增費因素，也可按10－12元/平方米標準出讓，費用大幅降低。政策依據(jù)：《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于阿拉善盟實施工業(yè)用地差別化政策的批復》（內(nèi)政字〔2012〕238號）明確提出：“原則同意對阿拉善盟內(nèi)占用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍外的未利用地，且由土地使用者自行完成土地前期開發(fā)，嚴格按照工業(yè)用地控制指標節(jié)約用地的工業(yè)項目，在土地出讓時按不低于所在地等別相對應最低標準的10%執(zhí)行”；四是可不繳納耕地占用稅。政策依據(jù)：《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》第十四條“占用林地、牧草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面以及漁業(yè)水域灘涂等其他農(nóng)用地建房或者從事非農(nóng)業(yè)建設的，比照本條例的規(guī)定征收耕地占用稅”。未利用地不在征收范圍，可不繳納耕地占用稅。

（二）調(diào)整城鎮(zhèn)土地使用稅稅率。目前，阿右旗城鎮(zhèn)土地使用稅標準為：巴丹吉林鎮(zhèn)、雅布賴鎮(zhèn)3元/平方米，阿敖鎮(zhèn)2元/平方米，且城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)和區(qū)外標準一樣，沒有按土地等級確定級差，不夠科學，也不盡合理。考慮到光伏項目大部分布局在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外，建議參考毗鄰阿右旗的甘肅相關(guān)市縣區(qū)征收標準，調(diào)整土地使用稅稅率，其中：巴丹吉林鎮(zhèn)、雅布賴鎮(zhèn)、阿敖鎮(zhèn)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)保持原有稅額，巴丹吉林鎮(zhèn)、雅布賴鎮(zhèn)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)之外的土地使用稅稅率調(diào)整為1元/平方米，阿敖鎮(zhèn)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)之外的土地使用稅率調(diào)整為0.8元/平方米（調(diào)整權(quán)限應在盟行署）。（周邊甘肅相關(guān)市縣（區(qū)）土地使用稅標準：《武威市地方稅務局關(guān)于武威市三縣一區(qū)城鎮(zhèn)土地使用稅稅額調(diào)整的方案》確定，涼州區(qū)城區(qū)土地單位稅額將從現(xiàn)行的每平方米4元、3元、2元增長至10元、8元、6元，三縣城區(qū)土地單位稅額將從現(xiàn)行的1.2元、1元統(tǒng)一調(diào)整為2元，涼州區(qū)武南、黃羊、高壩鎮(zhèn)所在地及工業(yè)園區(qū)繼續(xù)保持原2元的單位稅額，三縣一區(qū)其他建制鎮(zhèn)土地單位稅額將從現(xiàn)行的每平方米0.8元增長至1元。金昌市市區(qū)4－10元/平方米，雙灣鎮(zhèn)1元/平方米，城關(guān)鎮(zhèn)、河西堡鎮(zhèn)、東區(qū)工業(yè)園2元/平方米，其它建制鎮(zhèn)1元/平方米）。

（三）優(yōu)化光伏發(fā)電項目建設模式。采取與設施農(nóng)牧業(yè)、農(nóng)牧業(yè)綜合開發(fā)相結(jié)合的模式建設光伏發(fā)電項目，所有光伏發(fā)電項目要抬高支架，為光伏農(nóng)牧業(yè)一體化開發(fā)留足空間，形成立體開發(fā)模式。同時，要采取更為科學的施工措施，盡量減少施工對支架下草原的干擾。通過優(yōu)化建設模式，積極爭取草原監(jiān)理部門的理解和支持，只征收永久性占地部分的草原植被恢復費，免征光伏組件區(qū)等不改變用地現(xiàn)狀區(qū)域的草原植被恢復費，降低企業(yè)用地成本。

（四）積極爭取國家、自治區(qū)清潔能源輸出基地建設項目。緊緊抓住內(nèi)蒙古加快建設“保障首都、服務華北、面向全國的清潔能源輸出基地”的新機遇，依托風光資源優(yōu)勢，積極向上爭取，力爭將阿右旗納入國家、自治區(qū)清潔能源輸出基地總體規(guī)劃，為爭取新能源發(fā)展扶持政策以及輸出通道建設打好基礎。

政策爭取和落實需要一定的時間，從阿右旗新能源發(fā)展現(xiàn)狀來看，我們已經(jīng)落后于周邊的金昌、武威、張掖等地區(qū)，如果我們?nèi)匀槐滑F(xiàn)有的“條條框框”所束縛，我們將有可能錯失“自治區(qū)建設清潔能源輸出基地”的大好機遇。鑒于此，為了在政策爭取期間做好光伏項目建設，建議參照甘肅、寧夏光伏發(fā)電的做法，準確把握并靈活使用光伏發(fā)電用地政策，推動阿右旗光伏發(fā)電項目加快發(fā)展。

第一，采用“征租結(jié)合”模式，解決光伏發(fā)電項目用地。“征租結(jié)合”是解決光伏發(fā)電用地問題的主流模式，光伏組件區(qū)等不改變原有利用類型的區(qū)域可采取租賃的方式有償使用，升壓站、電控樓、辦公樓等永久性占地部分依法辦理征轉(zhuǎn)用地手續(xù)。建議現(xiàn)階段阿右旗光伏發(fā)電項目用地也采取“征租結(jié)合”模式，盡可能降低用地成本，幫助光伏企業(yè)化解用地矛盾。

第二，按照光伏發(fā)電項目永久性占地面積征收耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅及草原植被恢復費。考慮到光伏發(fā)電項目占地面積大，而阿右旗耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅及草原植被恢復費標準相對較高的實際，建議采取只對永久性占地部分征收稅費的辦法，使阿右旗光伏發(fā)電用地成本與周邊地區(qū)基本持平，降低企業(yè)用地成本，增強阿右旗光伏發(fā)電的綜合競爭力。以5萬千瓦光伏發(fā)電項目為例，占地面積1800畝，永久性占地面積約30畝（2萬平方米），按此面積測算，需一次性繳納土地出讓金126萬元，集體及農(nóng)牧民安置補償費0.82萬元，耕地占用稅60萬元，草原植被恢復費7.5萬元，每年繳納城鎮(zhèn)土地使用稅6萬元，總體成本在可控范圍之內(nèi)。為保障不因變通執(zhí)行政策減少地方財政收入，政府可對企業(yè)租賃土地的費用進行宏觀調(diào)控，當前可適當降低費用，給予企業(yè)更多優(yōu)惠，吸引光伏企業(yè)來阿右旗投資，推動當?shù)毓夥l(fā)電項目加快發(fā)展。隨著光伏發(fā)電項目的逐步推進，可適當提高租賃標準，比如，寧夏一些地區(qū)已將租賃標準提高到每年70元/畝（阿右旗目前為每年15元/畝左右），溢價部分可作為政府發(fā)展光伏發(fā)電項目的收益。